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这是我们在讨论公有制的时候不能脱离的历史和理论背景。

正所谓解铃还须系铃人，鉴于我国的修宪方式直接取法于美国，下文将对美国的相关经验进行考察。同样基于这一属性，宪法文本还应当具有正当性。

而相比之下，美国的宪法修正案一般仅含有因更改、增加而生效的规定。为了维护宪法的权威和尊严，保证宪法文本的统一，同时有利于学习和实施宪法，建议本次会议通过宪法修正案后，由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正，将一九八二年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布。基于认真对待宪法文本的基本立场，我国宪法的文本形态应该是唯一确定的。尽管如此，一旦我国选择宪法原文及修正案作为宪法标准文本，减少修宪甚至长期停止修宪无疑是必要的。我国在对现行宪法进行局部修改时，既没有继续坚持源自苏联的传统修宪方式，也没有引进世界范围内颇为流行的德国模式，而是恰恰移植了极富个性的美国模式：在不变动宪法原文的前提下通过宪法修正案来修改宪法，并将宪法原文和修正案共同作为本国的宪法文本。

而且，虽然组成《权利法案》的十条修正案诞生于同一年份，但它们也并不是以捆绑的方式一并通过的。事实上，早在1993年和1999年局部修宪之时，官方就曾明确发出在新出版的宪法条文中按修正案把宪法原文改过来的呼吁，但是，包括《全国人大常委会公报》在内的相当一部分官方出版物并未响应这一号召。参见彭錞：《八二宪法土地条款：一个原旨主义的解释》，《法学研究》2016年第3期。

事实上，中华人民共和国在建政之初，也是通过法律具体化的方式来落实这种土地国有化方式的。未来，华西新市村将会改名为华西新市，最后成为华西市。[49] 陈锡文也指出，如果集体经营性建设用地可以进入市场，同时这部分土地是在城市规划区范围之内，那么，今后中国的城市土地就不完全是国家所有，也会有集体所有。但是由于担心把集体土地宣布为国家所有会引起农民的反对，所以先把城市定了，规定‘城市的土地属于国家所有，郊区的土地则按照法律。

这种方式在1950年代的中国就曾出现过，当时所谓高级农业合作社就是这样的组织。除了通过上述这两种途径外，国家还可以通过私法方式获得城市和农村中非国有土地所有权，比如国家可以在土地市场上有偿购买非国有土地，或者接受非国有土地所有权人的赠与，也可以与非国有土地所有权在平等的基础上进行土地所有权的互换。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。[45] 前引[1]，程雪阳文。[7] 二、城市的土地属于国家所有入宪后面临的挑战 然而，问题在于，八二宪法通过之后，执政党对于什么是社会主义，如何建设社会主义以及如何认识土地的资产功能等问题的认识，逐渐发生了革命性的变化。比如，1950年的《土地改革法》就曾规定大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有。

[10] 到1992年，执政党再次更新了对社会主义的界定。[2] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下），福建人民出版社2005年版，第404、417、425-425页。[51]黄建水则认为，应当将这一条款修改为全国的土地属于国家所有。1994年制定的《城市房地产管理法》第8条和1998年修改的《土地管理法》第43、63条将宪法的这两项规定具体化为以下规则：（1）只有国有土地才可以在公开市场上有偿出让并进行现代工商业建设，集体土地除了乡镇企业外，则一律不能用于此类建设。

李忠夏：《宪法上的国家所有权：一场美丽的误会》，《清华法学》2015年第5期。城市化而不实施‘转地机制是对宪法第10条第1款和土地管理法第8条第1款规定的城市的土地属于国家所有的轻忽和违反。

比如，土地全盘国家化修宪方案在上述两个方面就存在一定程度上的欠缺。刘伟: 《土地拍卖第一槌促成宪法修改》，《深圳特区报》2010 年7月19 日，第A02 版。

另外，在谈到宪法第10条第4款的含义时，彭錞认为任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地这一规定之所以在1982年入宪，根本原因在于保护农地的现实需要以及20世纪50年代以来确立的农地非农化的国家征地原则。不过，笔者并不就此认为，惟有诉诸宪法第10条第1款的规范性质，而没有别的解释路径。[37] 当然，基于宪法第6条的限定，这个条款是禁止国有土地和集体土地的所有权转让给私人所有的。然而，各地的地方政府似乎并没有理会国土部和国务院法制办的劝告，依然自行其是。[45] 对此，彭錞表达了不同意见（以下简称彭文）。[12]次年3月，宪法再次修改。

[17] 民政部：《2015年社会服务发展统计公报》（2016年7月12日发布）。但从目前可以看到的修宪讨论记录来看，宪法修改委员会的委员们对于如何在宪法草案中规定地权制度，实际上是存在分歧的，并非铁板一块。

而要完成这一项任务，就需要对宪法第10条第1款以及相关条款做出体系化的解释学建构。这种解释方案认为，现行宪法所规定的城市的土地属于国家所有只是确认1982年修宪时的城市范围内的土地属于国家所有，并不适用于1982年宪法通过以后因城市扩张或新建城市而被纳入到城市范围内的土地。

另外，由于集体的本质是农民在经济领域的自由联合，因此农民也可以通过投资入股的方式来建立集体土地所有权。[4]  彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日）。

[22]对此，深圳市国土资源和房屋管理局的负责人解释说， 本次两区城市化土地政策有着充分的法律依据，严格执行了法律程序。不过，陈文并没有继续探讨如何从宪法上来处理这一问题，而是提出可以在《物权法》上，建立土地国家所有权和农民集体所有权外的第三种土地所有权，即土地法人所有权，这种土地法人所有权的主体可以采取公司、土地合作社和土地基金会等形式。《龙港：中国城市化标本之镇级市冲动》，《观察与思考》2010年第11期。文章来源：《政治与法律》2017年第3期。

（2）杨秀峰、彭真等委员赞成城市土地国有，但集体土地国有化牵涉太广、变动太大，建议先把城市定了，农村土地规定为集体所有。但遗憾的是，土地制度的变革并没有朝着这个方向发展。

[33]关于具体的宪法解释方式，下文会着重讨论，这里暂且按下不表。即在特定的情况下，国家可以在不给予补偿和对价的情况下，径直将城市、城市郊区和农村中的非国有土地转变为国家所有。

在谈到城市的土地属于国家所有这一宪法条文为何在1982年的全民修宪讨论中没有引起整个社会的高度关注时，有学者认为其原因在于该条款的自我限定，即不立即剥夺原私有主对城市土地的占有和使用权利。事实上，我们完全可以通过解释城市的土地这一术语的含义来解决此一问题，因为城市的土地属于国家所有这一规范当中，城市的土地是一个完整的表达。

比如，北京的门头沟地区自1949年便为北京市的一个区，但直至2017年1月，该区依然有90多个农村，而这些农村的土地绝大多数皆归集体所有。2011年时，江苏的华西村已经正式更名为江阴市华士镇华西新市村了，而根据华西村党委副书记孙海燕的解释，改名是为了打造华西城。从这一点讲，本次两区城市化与传统意义上的征地行为有着本质的区别。之所以采用这种解释方案，不仅是因为1982年修宪时，有一些人就是以这种方式来理解城市的土地属于国家所有这一宪法规定的,[48]而且是因为在一个有德性、尊重法治的民主共和国内，对于城市中已经属于其他主体所有的土地，国家还是要通过上文提到的基于公共利益的征收和补偿、市场购买、互换和接受赠与以及无偿没收等三种方式来进行土地国有化，通过修改宪法和宪法解释来进行国有化的方式，只能针对无主物或社会共有物展开，不适用于已经属于其他主体的财产。

[53]1982年修宪的过程中，又有人提议城乡土地一律规定为国家所有，但随即遭到许多反对，最终没有施行。即全国人大或全国人大常委会可以通过解释宪法第10条第1、2款或制定具体法律条款来落实宪法第1、2款的方式，将城市、城市郊区、镇和农村中特定区域的部分土地确定为国家所有。

[1]  参见张千帆：《城市土地国家所有的困惑与消解》，《中国法学》2012年第3期。在这种特殊的历史阶段下，经济发展模式要从刻板的计划配置模式向国家调节市场，市场引导企业的有计划的商品经济转变。

除了这四种方式外，现行宪法是否允许通过城乡规划或者行政区划的变更或其他方式，对已经属于其他主体所有的土地进行国有化呢？答案是否定的，因为通过城乡规划或者行政区划的变更来行使土地国有化的本质就是无偿没收土地所有权，而这并不符合现行宪法第28条的规定。四、城市的土地的具体含义 对于解释城市的土地属于国家所有这一宪法规定而言，除了诉诸于这一条文的规范性质外，是否还存在其他可能的解释方向呢？ 有研究者提出，可以通过确定城市的含义来解决宪法第10条第1款所存在的含义模糊和实践难题。